Проблема квотирования в российской государственной кадровой политике

В современной России не раз поднимался вопрос о необходимости введения механизма квотирования по национальному признаку при комплектовании выборных государственных органов. Вместе с этим не стоит забывать, что необходимость любой новой реформы нужно подкреплять неопровержимыми доказательствами, построенными на научной базе. Но перед тем как перейти к обоснованию проекта квотирования, нужно определить, что это понятие означает.
Эксперты считают, что квотирование – это реакция государства на негативные явления в сфере трудовых отношений. Представляется важным уточнить, что квотирование в государственной кадровой политике – это технологии управления представительством категорий населения в государственных органах власти. Цель этих технологий – предотвращение потенциальных конфликтов между различными группами населения.
Квотирование государственных служащих предполагает всесторонний анализ кадровых процессов, основанный на социологических опросах и переписях населения. Такие квоты могут внедряться по национальному и социальному принципам. При этом возможны технологии паритетного и пропорционального квотирования – опять же, на базе этнографических и социологических исследований. В советское время, к примеру, действовала система квот, предполагающая не только национальные, но и социальные цензы.

Не секрет, что в российских регионах до сих пор отсутствует механизм взаимодействия между национальной и кадровой государственной политикой. Из-за этого развивается тенденция к формированию независимых национальных элит, когда кадрами государственного и муниципального управления российских республик становятся лишь представители так называемых «титульных наций». Таким образом, следует пересмотреть российское законодательство о гражданской службе, исходя из современных реалий.
Например, оговорка равного доступа россиян к госслужбе без конкретных гарантий каждой группе общества к этому доступу ровным счётом ничего не даёт. Аналогичный принцип зафиксирован, к примеру, в федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Правда, здесь появилось уточнение, что кандидаты на государственную должность должны владеть русским языком. Но чёткого квотирования, как это было в советской государственной кадровой системе, здесь не предусмотрено.
Одновременно отсутствует реальный механизм взаимодействия между государственными и муниципальными органами управления по вопросам урегулирования вопросов кадрового квотирования по национальному принципу. Сохраняется неуправляемость миграционных потоков, отсутствие анализа их социально-профессиональной составляющей. Отсюда появляется национализм и сепаратизм.
Сложнейшей проблемой является прогнозирование межнациональной напряжённости. Прогноз позволяет локализовать межнациональный конфликт в будущем либо намечать основные сценарии противоречий. Благодаря прогнозу и локализации этнических конфликтов появляется научная основа обоснования квотирования кадров в государственных и муниципальных органах по национальному принципу в рамках общенационального проекта.
Часто этнические противоречия в муниципальных и государственных органах малозаметны, тлеющие и не поддаются локализации. Тогда как же обосновать необходимость в квотировании служащих по национальному признаку? Для начала требуется определить маркер для выявления подобных скрытых процессов. Этим маркером является этноконфессиональные противоречия. Современные исследователи считают, что политическая борьба за государственную и муниципальную власть в российских регионах, накладываясь на существующие межнациональные противоречия, конвертирует их в этноконфессиональные конфликты.
Таким образом, пытаться определить лишь этнические конфликты уже недостаточно для современной науки – эта методика в сегодняшних условиях, по меньшей мере, архаична, а в реальности – контрпродуктивна. Современному эксперту следует стараться локализовать появление этнических конфликтов в государственных и муниципальных структурах с помощью выявления этноконфессиональных столкновений, которые раннее относили к сугубо религиозным отношениям, несвязанным напрямую с национальными процессами.
Дело в том, что любой коррумпированный чиновник, пользующийся не только корпоративной принадлежностью, но и римским принципом «разделяй и властвуй» и наживающийся на этнической розни, будет стараться всячески скрыть от общественности подобные явления на уровне государственных и муниципальных учреждений, показывая, что «всё в норме». Однако при помощи методики выявления этноконфессиональных противоречий как внутри, так и за пределами государственных и муниципальных структур эксперт не только сможет локализовать сам межнациональный конфликт на уровне органов власти, но и обретёт моральное право на основе подобного мониторинга рекомендовать применение технологии квотирования кадров.
Известный российский религиовед Р. Силантьев разделяет межнациональные противоречия на биэтнические и полиэтнические. В современной России большее распространение получили именно биэтнические расколы, спровоцированные противостоянием двух этнических групп – существенно различающихся, как правило, по численности. Биэтнические конфликты представляют реальную угрозу национальной безопасности России, что заставляет по-новому осмыслить процессы в государственной кадровой политике, создаёт предпосылки для первоначального экспериментального внедрения технологии паритетного и пропорционального квотирования кадров по национальному принципу.
Длительное соперничество между татарами, башкирами, к примеру, обычно ранее ограничивалось бытовым национализмом, выливаясь в серьёзные конфликты под влиянием как внутренних, так и внешних катализаторов.
На новый этноконфессиональный уровень этот этнический конфликт перешёл после Февральской революции 1917 г. – башкирское национальное движение стало одним из самых активных в России, изначально увязав политические требования с типично религиозными. Движение добивалось создания автономного от татар Башкирского духовного управления. Примечателен и факт использования ваххабитскими эмиссарами трений между двумя этническими группами.
Учёт этноконфессиональных процессов, предполагающий поиск взаимосвязей этнических и конфессиональных явлений, значительно облегчает прогнозирование экспертом потенциальных этнических конфликтов в России. Так, возникновение Духовного управления мусульман Республики Башкортостан предполагало, что муфтият будет являться республиканским, но ни в коем случае не национальным. Однако процесс сепарации башкирского муфтията резко обострил татаро-башкирские противоречия в республике. Что вскоре сказалось и на государственной кадровой политике в Башкортостане.
В Республике Башкортостан по данным 2001 г. башкиры составляли всего 23% населения, тогда как русские – 34%, а татары – 38%.
Вместе с этим в Государственном Собрании башкиры на 2001 г. занимали 53,8%, русские – 23%, татары – 15,4%. В среднем башкиры как титульная нация по всем должностям государственной службы были представлены на 20% больше, чем другие национальности.
Таким образом, выходит, что представительство национальностей в государственных органах Башкирии не соответствует национальному соотношению в республике, что чревато потенциальными этническими конфликтами. О чём и ранее предупреждали эксперты. Кстати, башкирским языком владеют лишь 15% жителей республик. Иными словами, башкирским языком владеют даже не все башкиры – в 1994 г. согласно результатам микропереписи населения из каждой тысячи башкир 509 владеют только одним языком: либо башкирским, либо русским.
Около 25% башкир не знают русского языка. Значит, подобное необоснованное неравное представительство наций в государственных органах Башкортостана – нарушение гражданских прав большинства населения республики. Задача государства – не только сгладить противостояние татар и башкир с помощью общенационального проекта внедрения технологий квотирования кадров, но и не допустить перехода биэтнического конфликта в более масштабный полиэтнический. Тем более что в республике известны сепаратистские силы, угрожающие национальной безопасности России.
Этот пример наглядно доказывает назревшую необходимость введения технологии квотирования кадров в государственных и муниципальных органах.
Противостояния же между татарами и казахами пока не имеют таких серьёзных последствий, как татаро-башкирский конфликт. Однако и здесь противоречия уже имеют этноконфессиональную плоскость. Раскол татарской и казахской общин виден на примере обособления от Омского мухтасибата нескольких казахских мечетей.
К сожалению, наименее изученным является конфликт между двумя субэтническими группами – казанскими татарами и мишарями. Некоторые исследователи полагают, что это противостояние исходит со времён царя Ивана Грозного – во время штурма Казани мишари выступили вместе с русскими против казанских татар. Исторические территории мишарей – это Московская, Рязанская и Нижегородская области. Здесь также требуется провести социологические исследования для последующих экспертных прогнозов этно-кадровой динамики.
Просчёты миграционной политики в прошлом сказываются по сей день. С 1989 г. в центральные и азиатские регионы России хлынули потоки вынужденных переселенцев, спасающихся от вооружённых конфликтов либо просто ищущих лучшей жизни. К 1999 г. во многих российских регионах их доля превысила процент традиционно проживающих там мусульман – татар, башкир и казахов. При этом мигрантов отличала более высокая по сравнению с коренными мусульманами религиозность и нередко лучшая осведомлённость в духовных вопросах, включаясь во этноконфессиональные конфликты. Наиболее активными в этом себя показали узбеки, таджики, чеченцы и аварцы, наиболее пассивными – азербайджанцы.
Такие этноконфессиональные процессы послужили поводом для предположений исследователей о потенциальной угрозе утраты татарами положения второй по численности нации в России.
Есть данные, позволяющие в будущем при сохранении прежней малоактивной национальной политики государства спрогнозировать новые этнические конфликты между татарами и адыгами, кабардинцами и балкарцами. Такой прогноз основывается, прежде всего, на учёте этноконфессиональных процессов. Например, уже наблюдались явные противостояния между кабардинцами и балкарцами за пост главы Духовного управления мусульман Кабардино-Балкарии.
В другой же российской республике – Адыгее также наблюдается биэтнический раскол между русскими и адыгами. Здесь за последние годы заметно уменьшилось количество русских в составе населения, до сих пор идёт «выдавливание» русских из состава руководящих органов и их аппарата. Хотя в республике численность адыгов не превышает 22%. В самой Адыгее 40% адыгейцев вообще не знают родного языка. Кроме того, «Союз славян Республики Адыгеи» уже поднимал вопрос о проведении референдума с целью возвращения Майкопского района в Краснодарский край, в котором он был до 1962 года, до передачи его Адыгеи Н.С. Хрущевым.
С одной стороны, в официальных документах в основе кадровой политики провозглашён принцип «паритета» – равного представительства адыгов и представителей других национальностей в органах законодательной и исполнительной власти. Но на самом деле только в 2000 г. среди высших должностных лиц неадыгов было 44%, адыги занимали абсолютное большинство руководящих должностей в сфере науки, образования и др.
Квотирование по паритетному принципу действует лишь в законодательном органе власти республики. При этом самое примечательное, что технология квотирования кадров не служит принципу справедливого представительства наций в государственных органах, а используется в прямо противоположных целях. Превышение числа адыгейцев на ключевых государственных и муниципальных постах над представителями остальных народов очевидно.
Действительно, в отсутствии постоянного общественного и экспертного мониторинга жёсткое установление технологии квотирования кадров по национальному принципу может дать обратный результат и использоваться этнической элитой в собственных целях для политического доминирования. В реальности кадровое квотирование в государственных и муниципальных органах должно опираться на результаты социологических опросов, проводимых, минимум раз в пять лет, задача которых – определить национальное соотношение в регионах.
В республике же кадровые технологии квотирования мало привязаны на эмпирическую базу опросов. По данным 2002 года, из 52 высших должностей Адыгеи от президента и министров до председателей комитетов, управлений (в том числе федеральных структур) и высших инстанций русские занимали только 18 постов. Среди руководителей республиканских ведомств, ведающих высшим образованием и наукой, не было ни одного русского, а из 65 деканов и заведующих кафедрами Адыгейского государственного университета было лишь 17 русских. Но это не отражает реального состава населения республики, где адыги не составляют большинства. Такая ситуация в республике также доказывает насущную необходимость введения технологий квотирования государственных и муниципальных кадров по национальному принципу с учётом регулярных социологических опросов и рекомендаций экспертов.
В России угрозу национальной безопасности составляют и полиэтнические конфликты. Как правило, причиной полиэтнических противоречий является недальновидная административно-территориальная политика. Ещё в процессе развала Советского Союза ряд субъектов Российской Федерации изменили свой административный статус. Карачаево-Черкесская и Адыгская автономные области выделились из Ставропольского и Краснодарского краёв. Чечено-Ингушская АССР разделилась на Ингушскую и Чеченскую Республики, Татарская АССР объявила себя «суверенной Республикой Татарстан».
Если подобное произойдёт с Республикой Дагестан – это чревато новыми конфликтами на межнациональной почве. Чтобы такой сценарий не сбылся, государство и экспертное сообщество России должны осуществлять регулярный мониторинг за малоизученными этноконфессиональными процессами.
Дагестан является самым многонациональным субъектом Российсой Федерации – ни один народ не составляет в нём большинство населения. Не случайно ещё в советское время существовала непростая схема разделения власти между различными этническими группами. Правда, некоторый приоритет в кадровой политике отдавался аварцам как самому многочисленному этносу. Тем не менее, традиция квотирования кадров принималась обществом и касалась даже религиозных постов, что особенно важно для народов Северного Кавказа.
Незадолго до развала Советского Союза квотирование кадров по паритетному принципу было упразднено. В результате ключевые государственные посты в Дагестане заняли даргинцы. Отмена квот коснулась и Духовного управления мусульман (ДУМ) Северного Кавказа, в котором с 1944 г. соблюдался принцип ротации кадров, позволяющий занимать пост муфтия Северного Кавказа представителям разных народов. Уже на съезде северокавказских мусульман в 1990 г. проявилось соперничество основных этнических групп Дагестана – в первую очередь аварцев и кумыков.
В результате подобной непродуманной кадровой политики государства начался раскол ДУМ Дагестана по национальному признаку, приведший к появлению, по меньшей мере, четырёх моноэтнических муфтиятов. Это, в свою очередь, спровоцировало этноконфессиональные противоречия, которые вместе с масштабными миграциями в республике в силу отсутствия реальной миграционной политики катализировали многочисленные межнациональные столкновения.
Правда, к 1997 г. дагестанские власти смогли формально сгладить полиэтнический раскол, упразднив национальные ДУМы и замкнув всех традиционных мусульман на аварское ДУМ Дагестана. Но многие исламоведы отмечают, что противоречия между основными этническими группами Дагестана сохраняются и духовная монополия ДУМ Дагестана основана лишь на поддержке дагестанских властей.
Следует отметить, что в Дагестане, как и в ряде российских республик на Северном Кавказе, всё же закреплён правовой статус этносов через введение в конституции норм представительства различных этносов в органы власти.
Можно привести в пример опыт реализации демократических принципов в Дагестане в 1990-х гг., где в Государственный совет – высший орган власти республики – избирался по одному из представителей крупных проживающих национальностей; практиковались национальные квоты и цензы. При этом по Конституции Дагестана пост главы республики поочерёдно (с избранием только на один срок) могли занимать представители разных национальностей. Квотирование по пропорциональному принципу действовало и в дагестанском Народном Собрании. Таким образом, имелась попытка возрождения национального квотирования.
Но на выборах Народного Собрания 2006 года эта система была заменена выборами всего состава депутатского корпуса по партийным спискам. Мнения экспертов по поводу возрождения национального квотирования разделились.
Одна группа экспертов считает, что менять федеральное законодательство для возвращения национального квотирования в Дагестане не надо. Можно просто вернуть 50% мандатов территориальным округам, возродить в территориальных округах механизмы национального квотирования и расширить общее число депутатов таким образом, чтобы прохождение всех основных этнических групп было гарантировано. При этом вполне можно сделать так, чтобы после увеличения численности депутатского корпуса большее число депутатов работало на общественных началах. Другие эксперты полагают, что отказ от национального квотирования – губительно для многонациональной республики.
Миграционные процессы в республике всё также слабо контролируются государством. Так, причиной этнической напряжённости между кумыками и аварцами на примере Хасавюрта послужили: численное превосходство аварцев-переселенцев, как в городе, так и в районе; политическая борьба за власть, в которой в условиях отсутствия технологии квотирования кадров победителями стали аварцы-переселенцы; этноконфессиональные противоречия – пятничный намаз в городе кумыками и аварцами совершается в разных мечетях. Схожие этноконфессиональные процессы отмечаются экспертами в Махачкале между кумыками и аварцами, в сёлах Ленинаул и Калининаул Казбековского района между аварцами и чеченцами.
Представляется отметить, что недовольство не только кумыков, но и других национальностей Дагестана вызывает и то, что в деятельности Духовного управления мусульман Дагестана странным образом сочетается призыв к установлению шариата и активная политическая деятельность, направленная на обеспечение политических интересов аварской этнической группы.
Другой, карачаево-черкесский конфликт, имеет давнюю предысторию. Отсутствие чёткой государственной кадровой политики создало благопрятные условия для превращения биэтнического конфликта в полиэтнический.
Началось всё с того, что выделение Карачаево-Черкесии из Ставропольского края в отдельный субъект России вызвало настоящий всплеск национальной активности в пределах новообразованной республики и привело к усилению конфликта между карачаевцами и черкесами. В 1990 г. его обострила борьба за государственные посты между черкесской и карачаевской национальными элитами, закончившаяся победой карачаевцев, доминирующих по численности. Черкесы, ранее доминирующие в государственных постах Карачаево-Черкесии в советское время, не смирились с поражением и продолжили борьбу, пытаясь добиться паритетного представительства в высших органах власти.
Как и в случае татаро-башкирского национального конфликта этноконфессиональные противоречия карачаевцев и черкесов использовались ваххабитскими эмиссарами. Анализ этноконфессиональных процессов показывает, что межнациональные конфликты подогреваются и расколом в ДУМ Карачаево-Черкесии и Ставрополья не только между черкесами и карачаевцами, но и между даргинцами и ногайцами. Появились настоящие лоббистко-этнические группировки, борющиеся за государственные посты – группа карачаевских депутатов, группы депутатов абазин и черкесов. И, наконец, сформировалась группа русских депутатов.
Благодаря неконтролируемым этноконфессиональным процессам в российских регионах зарождаются лоббистские структуры, уже связанные напрямую с этническими элитами и конфессиональными объединениями без политических посредников. В случае подобного неконтролируемого развития этноконфессиональных процессов будет гораздо сложнее ввести технологии квотирования кадров на государственном и муниципальном уровнях. Лоббисты конфессий уже ведут довольно активную деятельность в Государственной Думе РФ. Наибольших успехов добиваются православные, мусульманские и иудейские лоббисты. Тем не менее, в отсутствие лоббистского законодательства лоббисты от различных групп российского населения попытаются контролировать различные уровни государственной кадровой системы – особенно в условиях отсутствия технологий квотирования кадров по национальному принципу.
Следует отметить положительный опыт в реализации программы квотирования государственных кадров по национальному признаку. К примеру, в Пермской, Саратовской, Оренбургской, Ярославской, Курганской, в ряде других субъектов Федерации разработаны программы по удовлетворению национально-культурных запросов представителей национальных групп. Через различные общественные структуры (Советы по делам национальностей, Ассамблеи народов регионов и др.) осуществляется политическое участие различных национальных групп в жизни общества.
Проведённый в конце 1990-х гг. анализ состава руководящих кадров Оренбургской области свидетельствовал о том, что основные национальные группы (русские, татары, казахи, украинцы, мордва, башкиры, чуваши, белорусы, немцы, евреи и др.) были пропорционально представлены на всех уровнях. Например, вторая по численности в России нация – татары (7,2 %) – среди глав администраций сельских, поселковых Советов составляли 10,3 %, среди заведующих районных и городских отделов образования – 6,3 %, среди депутатов областного Законодательного Собрания – 6,3 %, среди директоров школ – 8,3 %, работают директорами акционерных обществ – 9,7 %. В составе студентов – 7,7 %, а среди профессорско-преподавательского состава – 4,8 %.
Другие народы также имеют пропорциональное представительство в органах государственной власти Оренбургской области. К примеру, казахи были представлены в составе работников глав администраций поселковых, сельских Советов – 4,5 %, среди начальников районных, городских отделов внутренних дел – 4,4 %, среди директоров школ – 9,3 %.
При этом среди депутатов Законодательного Собрания 8,5 % составляли украинцы (в составе населения Оренбуржья украинцы составляют 4,7 %), среди студентов вузов – 6,6 %, среди начальников районных, городских внутренних дел – 15,5 %. Стоит отметить, что представители мордвы работали прокурорами городов и районов – 8,2 %, главами администраций поселковых, сельских Советов – 6,8 %, начальниками районных и городских отделов внутренних дел – 6,6 %.
Однако это лишь локальные результаты, неподкреплённые общенациональной программой кадровой политики государства. Необходимо соответствующая законодательная база для осуществления технологий квотирования. Требуются регулярные социологические опросы, выявляющие изменения в национальном соотношении российских регионов. Одновременно ощущается нехватка экспертных разработок и рекомендаций по поводу этой проблемы.
Проблема национального аспекта в кадровой политике имеется не только в России, куда только в 2006 г. прибыло 377,9 тыс. законных трудящихся из 131 государства, но и в других странах.
Например, в Бельгии происходят постоянные конфликты между валлонами и фризами как по поводу престижных и привилегированных рабочих мест, так и по поводу государственной власти. Тогда как в Великобритании, например, на правительственном уровне принята так называемая «программа многообразия на государственной службе», предусматривающая целенаправленное квотное представительство различных социальных групп в системе государственной службы. Так, в 1999 г. в Соединённом Королевстве 1,7% высших государственных должностей занимали представители этнических меньшинств, а в 2000 г. их доля была доведена до 2,1%.

Источник: Федорченко С.Н. Проблема квотирования в российской государственной кадровой политике.// Национальная безопасность: научное и государственное управленческое содержание: материалы Всероссийской научной конференции., 4 декабря 2009., Москва: Научный эксперт. 2010.

0 комментариев

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.